अन्नपूर्ण कसको?

आव २०८२-८३ मा अन्नपूर्ण संरक्षण क्षेत्र (एक्याप) ले अहिलेसम्मकै सर्वाधिक पर्यटक र राजस्व भित्र्यायो। त्यसबापत एक अर्ब ७७ करोड रुपैयाँभन्दा बढी राजस्व संकलन गर्यो। यो रकममा अहिले चार पक्षले दाबी गरेपछि अन्नपूर्णको स्वामित्वलाई लिएर बहस चर्किएको छ– संरक्षित क्षेत्र कसको? देश संघीय संरचनामा गई तीन तहको सरकार बने पनि एक्यापले उठाउने राजश्व अहिलेसम्म संघीय सरकार मातहतकै निकायले उपभोग गरिरहेका छन्।

आर्थिक वर्ष २०८२/८३ मा अन्नपूर्ण संरक्षण क्षेत्र (एक्याप ) ले पाँच लाख आठ हजार पर्यटक भित्र्यायो र तिनीहरुबाट एक अर्ब ७७ करोड रुपैयाँभन्दा बढी राजस्व उठायो। तर, यो रेकर्ड आम्दानीले अर्को एउटा गम्भीर विवादलाई सतहमा ल्याइदिएको छ- नेपालकै सबैभन्दा ठूलो र धेरै कमाउने यो संरक्षण क्षेत्रलाई व्यवस्थापन गर्ने अधिकार कसको हो? यहाँबाट उठेको पैसा कसको हो?

चार दशकअघि २०४३ सालमा ‘समुदायमा आधारित संरक्षण’को अवधारणासहित शुरू भएको एक्याप मुलुक संघीयतामा गएको एक दशक बित्दा पनि राष्ट्रिय प्रकृति संरक्षण कोष (एनटिएनसी) मार्फत संघीय सरकारकै निर्णयमा चलिरहेको छ। क्षेत्राधिकार, प्राकृतिक स्रोतको उपयोग र राजस्व बाँडफाँटलाई लिएर स्थानीय तह, संरक्षण क्षेत्र व्यवस्थापन समिति (सिएएमसी) र एक्याप बीचको विवाद अहिले बढ्दो छ।

एक्यापमाथिको स्वामित्व र यसले आर्जन गरेको रकममाथिको विवाद मनाङको स्थानीय विवाद मात्र होइन। नेपालको संघीय संविधानले एउटा महत्त्वपूर्ण वाचा गरेको छ- प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त लाभ तीन तहका सरकार र प्रभावित समुदायबीच समन्यायिक रूपमा बाँडिनेछ। तर, व्यवहारमा त्यो कसरी संघीय कर्मचारीतन्त्रकै नियन्त्रणमा छ भन्ने देखाउन एक्याप परियोजना सबैभन्दा पेचिलो राष्ट्रिय उदाहरण बनेको छ।

यो संरक्षण क्षेत्रको नियन्त्रण संघीय सरकार, प्रदेश सरकार, स्थानीय तह वा स्थानीय समुदायमध्ये कसले गर्ने भन्ने निर्णयले संघीय शासन व्यवस्थामा मुलुकको प्राकृतिक स्रोतमाथि कसको पहिलो अधिकार रहन्छ भन्ने बृहत प्रश्नको जवाफ दिनेछ। वातावरण कानूनविज्ञ पदमबहादुर श्रेष्ठ तीन तहबीच चलिरहेका यस्ता विवादलाई अवधारणात्मक समस्या मान्छन् । उनी भन्छन्, “संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहबीच क्षेत्राधिकार र सञ्चालनबारे एउटै धारणा नभएकाले समस्या आएको हो।”

उठेको पैसा कहाँ पुग्छ?

कास्की, लमजुङ, म्याग्दी, मनाङ र मुस्ताङ गरी पाँच हिमाली तथा पहाडी जिल्लाको करीब सात हजार ६०० वर्ग किलोमिटर भूगोल ओगटेको नेपालकै ठूलो संरक्षित क्षेत्र एक्यापको मुख्य आम्दानी विदेशी पर्यटकबाट लिइने प्रवेश शुल्क हो, यसअन्तर्गत सार्क मुलुकका नागरिकबाट प्रतिव्यक्ति एक हजार र अन्य मुलुकका नागरिकबाट प्रतिव्यक्ति तीन हजार संकलन गरिन्छ। यसबाहेक उपल्लो मुस्ताङ र नार–फूको निषेधित क्षेत्र शुल्क, हिमाल आरोहण अनुमति, एक्याप क्षेत्रभित्र सञ्चालित जलविद्युत् आयोजनाको रोयल्टी तथा स्थानीय स्तरमा वन पैदावार, गिट्टी-बालुवा र जडीबुटीबाट उठ्ने दस्तूर एक्याप अर्थतन्त्रका प्रमुख स्रोत हुन्।

तथ्यांकअनुसार आर्थिक वर्ष २०५७/५८ मा ७७ हजार पर्यटक आएको यस क्षेत्रमा २५ वर्षपछि यो साल पाँच लाखभन्दा बढी पर्यटक भित्रिएको छ। एक्याप मनाङका प्रमुख ढकबहादुर भुजेलका अनुसार यसवर्ष भित्रिएका पाँच लाख ८ हजारमध्ये अधिकांश मुख्यतः भारतीय पर्यटक हुन्। पर्यटकको यो ओइरोसँगै यसवर्ष प्रवेश दस्तूर, जडीबुटी, काठ, जलविद्युत् रोयल्टी र निषेधित क्षेत्र शुल्क गरी कुल एक अर्ब ७७ करोड ७९ लाख रुपैयाँ राजस्व संकलन भएको छ। तर, यो आम्दानी स्थानीय तहको सञ्चित कोषमा पुग्दैन। सबैभन्दा बढी हिस्सा एक्याप आफैंले प्रत्यक्ष सञ्चालन गर्छ।

एक्याप प्रमुख रबिन कडेरियाका अनुसार नेपाल सरकारले एक्यापलाई छुट्टै बजेट दिंदैन। आन्तरिक राजस्वबाटै ११५ जना कर्मचारी र २५ वटा कार्यालय सञ्चालन भइरहेको छ। यसबाहेक भ्याट, जलविद्युत् रोयल्टी र निषेधित क्षेत्र (मुस्ताङ/नार–फू) प्रवेश शुल्क सीधै अध्यागमन विभाग, पर्यटन मन्त्रालय, ऊर्जा मन्त्रालय लगायत संघीय सरकारका विभिन्न निकाय र संघीय सञ्चित कोषमा पुग्छ। स्थानीय ढुंगा, गिट्टी र जडीबुटीबाट उठेको केही रकम भने ५७ वटा संरक्षण क्षेत्र व्यवस्थापन समिति (सिएएमसी) को खातामा जान्छ।

तर, एक्यापमा आम्दानीभन्दा मुख्य प्रश्न उक्त क्षेत्रको स्वामित्व र नियन्त्रणको हो। उदाहरणका लागि आम्दानीको एउटा प्रमुख हिस्सा प्रवेश दस्तूर हो, जसको ६० प्रतिशत रकम सीधै एनटिएनसीकै हातमा जान्छ। यही संघीय निकायले नै पूरै संरक्षण क्षेत्रको व्यवस्थापन, प्रवेश नियमन र स्रोत उपयोगको स्वीकृति नियन्त्रण गर्छ। अर्थात् राजस्वको ठूलो हिस्सा र व्यवस्थापन अधिकार दुवै संघीय संरचना मातहत छन्। यसको ठीक विपरीत, जुन गाउँपालिकाको भूमिमा संरक्षण क्षेत्र छ, ती निर्वाचित स्थानीय सरकारको हातमा न व्यवस्थापन छ, न मुख्य राजस्व। यही असन्तुलन नै अहिले स्थानीय असन्तुष्टिको जड बनेको देखिन्छ।

नासोँ गाउँपालिका अध्यक्ष धनबहादुर गुरुङ, “आफ्नै भूगोलका प्राकृतिक स्रोत उपयोग गर्न पनि स्वीकृति लिनुपर्ने र राजस्व स्थानीय सञ्चित कोषमा नआउने परिपाटी संघीयताको मर्मविपरीत रहेको” बताउँछन्।  "पर्यटन र प्राकृतिक स्रोतबाट उठेको राजस्वको न्यायोचित हिस्सा सोझै गाउँपालिकाले पाउनुपर्छ," उनले भने, "संविधानले स्थानीय तहलाई ढुंगा, गिट्टी, बालुवा, जडीबुटी र स्थानीय कर संकलनको एकल अधिकार दिएको छ। तर, मनाङ लगायत अन्नपूर्ण क्षेत्रका १५ वटा गाउँपालिकामा स्थानीय सरकारको अधिकार कुण्ठित गरिएको छ।"

चार पक्ष- चार दाबी

अन्नपूर्णको नियन्त्रणबारे चारवटा फरक–फरक दृष्टिकोण भएका सरोकारवाला अहिले आमनेसामने भएका छन्।

पहिलो नम्बरमा, स्थानीय सरकारहरू छन्। उनीहरू एक्यापको व्यवस्थापनमा संवैधानिक अधिकार र राजस्वको हिस्सा माग्दै छन्। संरक्षण क्षेत्र प्रभावित स्थानीय सरकार संयोजक एवं माछापुच्छ्रे गाउँपालिका अध्यक्ष मीनबहादुर गुरुङ संरक्षण क्षेत्र नियमावली २०५३ र निर्देशिका २०५६ अविलम्ब संशोधन गरी संरक्षण क्षेत्र व्यवस्थापन समितिलाई गाउँपालिकास्तरीय बनाइनुपर्ने र पर्यटकीय प्रवेश शुल्कको निश्चित प्रतिशत सोझै प्रभावित स्थानीय सरकारलाई हस्तान्तरण गरिनुपर्ने बताउँछन्। अन्नपूर्ण संरक्षण क्षेत्रभित्र कास्की, मनाङ, मुस्ताङ, लमजुङ र म्याग्दीका १५ वटा गाउँपालिका पर्छन्। तिनको प्रतिनिधित्व गर्दै उनले भने, "हामी संरक्षण विरोधी होइनौं। तर, तीन दशक पुरानो नियमावली र निर्देशिका अनुसार साविकका गाविस र वडाका आधारमा बनाइएका समितिलाई टेकेर पालिकाको संवैधानिक अधिकार खोस्न मिल्दैन।"

संविधानको अनुसूची–८ ले ढुंगा, गिट्टी, बालुवा, पर्यटन तथा स्थानीय करको एकल अधिकार स्थानीय तहलाई सुम्पेको छ। तर, संरक्षण क्षेत्र नियमावली २०५३ अनुसार यी स्रोतको संकलन र परिचालन पुरानै संयन्त्र (सिएएमसी र एक्याप) मा सीमित हुँदा १५ वटा गाउँपालिकाले आफ्नो भूगोलबाट उठ्ने प्राकृतिक स्रोत तथा पर्यटनको प्रत्यक्ष लाभ लिन पाएका छैनन्।

एक्याप क्षेत्रभित्र पर्ने १५ स्थानीय तह र क्षेत्राधिकार विवादित जिल्लाहरू

संरक्षण क्षेत्रमाथि स्वामित्वको दाबी गरिरहेको अर्को पक्ष स्थानीय समुदायस्तरका संरक्षण क्षेत्र व्यवस्थापन समिति (सिएएमसी) हुन्। वडा र गाउँ स्तरमा गठन गरिएका यस्ता समिति ५७ वटा छन्। उनीहरूले आफ्नो संरक्षण माेडलले एक्यापलाई विश्वमै चिनाएको दाबीसहित त्यही मोडल जोगाउन चाहन्छन्। "हाम्रो सिएएमसीहरूले नै विगतदेखि वन, वातावरण र प्राकृतिक स्रोतको संरक्षण गर्दै आएका छन्,” संरक्षण क्षेत्र व्यवस्थापन समिति अध्यक्ष याद घले भन्छन्, “ढुंगा, बालुवा, काठ र जडीबुटीबाट उठेको राजस्व सोझै सिएएमसीको स्थानीय खातामा रहन्छ र गाउँकै आमभेला बसेर बाटो, खानेपानी, विद्यालय, सरसफाइ र वन्यजन्तुको क्षतिपूर्तिमा खर्च गरिन्छ।"

यो विवादको केन्द्रमा रहेको र एक्यापको स्वामित्व नियन्त्रण गर्दै आएको अर्को पक्ष हो एनटिएनसी। संघीय सरकार अन्तरगतको यो संस्थाले अहिले आफूलाई कानूनको कठिनाइमा फसेको बताउँछ। कडेरियाका अनुसार २०५३ को नियमावली संशोधनको प्रक्रियामा छ, जसमा गाउँपालिकास्तरीय संरचना बनाउने र स्थानीय तहसँग राजस्व समन्वय गर्ने विषय समेटिनेछ। संघीय सरकारबाट व्यवस्थापनको अधिकार प्रत्यायोजन नभएसम्म स्थानीय तहलाई जिम्मेवारी हस्तान्तरण गर्न अवरोध रहेको उनको भनाइ छ। उनी यो काम अवरुद्ध हुनुमा राजनीतिक अस्थिरतालाई प्रमखु कारण मान्छन्। उनले भने, "राजनीतिक अस्थिरताले गर्दा यसको व्यवस्थापनबारे सरकारले ठोस निर्णय गरेको छैन र त्यसका कारण एनटिएनसीले व्यवस्थापन गरिरहेको छ।"

एक्याप संघीय सरकारकै मातहत रहँदा स्थानीय उपयोगमा अड्चन भएको स्थानीयबासीको अनुभव छ। स्थानीय देवेन्द्र गुरुङ भन्छन्, "संघीय सरकार मातहत हुँदा नै स्थानीय समुदायले उपयोग गर्न समस्या रहेको छ।" स्थानीय सरकारबाट हुने कार्यसमेत संघीय सरकारको मुख ताक्नुपर्ने अवस्थामा रहेको उनले बताए।

त्यसैगरी, प्रदेश सरकार पनि एक्यापको व्यवस्थापन आफ्नो मातहत आउनुपर्ने दाबी गरिरहेको छ। वन तथा वातावरण मन्त्रालय गण्डकी प्रदेशका प्रवक्ता पूर्णेश्वर सुवेदीले अन्नपूर्ण संरक्षण क्षेत्रलाई प्रदेशको व्यवस्थापन क्षेत्रभित्र ल्याउनुपर्ने दाबी गर्दै भने, “प्रदेशको वन ऐनमै संरक्षण क्षेत्रको व्यवस्थापन प्रदेशले गर्ने प्रावधान राखिएको छ।” उनका अनुसार प्रदेश विकास समस्या समाधान समिति र मुख्यमन्त्री कार्यालयका बैठकबाट निर्णय गरेर प्रदेश सरकारले आफ्नो माग संघीयस्तरको राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समितिमा सिफारिश गरिसकेको छ।

एक्यापको व्यवस्थापन अधिकार हस्तान्तरणबारे अध्ययन गर्न मुख्यमन्त्रीको अध्यक्षतामा समितिसमेत गठन भएको छ। सुवेदीका अनुसार संघीय कानूनी व्यवस्था स्पष्ट नभएसम्म प्रदेशलाई सीधै हस्तान्तरण गर्न भने कठिनाइ छ।

नयाँ संविधान , पुरानो कानून

एक्याप विवादको चुरो कुरो संविधानको व्यवस्था र त्यसलाई कार्यान्वयन गर्न रोक्ने कानूनको बीचमा छ। संविधानको अनुसूची–८ ले ढुंगा, गिट्टी, बालुवा, जडीबुटी र स्थानीय कर संकलनको एकल अधिकार स्थानीय तहलाई दिएको छ। धारा ५९ को उपधारा (४) र (५) ले प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त लाभलाई तीन तहका सरकारबीच समन्यायिक वितरण गर्ने र सो लाभ वस्तु, सेवा तथा रोयल्टीका रूपमा परियोजना प्रभावित क्षेत्र र स्थानीय समुदायलाई कानूनबमोजिम वितरण गर्ने व्यवस्था गर्छ। तर व्यवहारमा यस्तो संवैधानिक प्रावधानको कार्यान्वयनलाई अन्नपूर्ण क्षेत्रमा तीन दशक पुरानो 'संरक्षण क्षेत्र नियमावली २०५३' र 'निर्देशिका २०५६' ले रोकिराखेका छन्। नासोँ गाउँपालिकाका अध्यक्ष धनबहादुर गुरुङ तुरुन्तै ती नियमावली र निर्देशिका संशोधन गरेर स्थानीय तहलाई आफ्नो भूगोलको प्राकृतिक स्रोत उपयोग गर्न दिने बाटो खोल्नुपर्ने बताउँछन्।

संरक्षण क्षेत्र प्रभावित स्थानीय सरकार संयोजक एवं माछापुच्छ्रे गाउँपालिकाका अध्यक्ष मीनबहादुर गुरुङ ती पुराना नियमावली खारेज गर्नुपर्ने बताउँछन्। उनले भने, "संविधान आएपछि पनि साविकका गाविस र वडाका आधारमा बनाइएका समिति सक्रिय छन्। त्यसमार्फत संघीय सरकारले पालिकाको संवैधानिक अधिकार खोसिरहेको छ।"

वातावरण कानूनविज्ञ श्रेष्ठले एक्यापको आधुनिक अवधारणा र स्थानीय सहभागितालाई कानूनले पूर्ण रूपमा समेट्न नसकेको बताए। पुराना कानून र नियमावलीलाई तत्काल परिमार्जन गर्नुपर्ने उनको भनाइ छ। “कानून संशोधन गरेर एक्यापको अधिकार, दायित्व र राजस्व संकलनको सीमा तोक्नुपर्छ,” उनले भने, “तीनै तहबीच न्यायोचित राजस्व बाँडफाँडको व्यवस्था गर्नुपर्छ।”

संरक्षणको भविष्य

अधिकार र राजस्वको यस खिचातानीले अन्ततः संरक्षणमा असर पुग्ने हो कि भन्ने जोखिम पनि छ। एक्यापले हिमाली क्षेत्रमा हिउँचितुवा र मानिसबीचको द्वन्द्व घटाउन काम गरिरहेको छ। त्यसका लागि नार–फू र लोमान्थाङमा तारबार सहितका ६ वटा 'सुरक्षित खोर' बनाएको छ। वन्यजन्तुले मानिस वा बालीनालीमा पुर्‍याएको क्षतिको राहतबापत १ करोड १० लाख रुपैयाँ किसानलाई वितरण पनि गरेको छ। छाडा कुकुरको आक्रमण नियन्त्रण गर्न ३५४ कुकुरको बन्ध्याकरण गरेको छ। एक्याप प्रमुख कडरियाले संस्थागत अन्योल लम्बिरहँदा यस्ता संरक्षणमुखी काम प्रभावित हुन सक्ने जोखिम रहेको बताए।

एक्यापले नियमावली संशोधन प्रक्रियामा रहेको बताए पनि त्यो कहिले टुंगिन्छ, अझै अनिश्चित छ। यसैबीच मूल प्रश्न ज्युँकात्युँ छ: अर्बौं राजश्व उठ्ने अन्नपूर्णको भविष्य कसको हातमा बढी सुरक्षित हुन्छ? संघीय संरचना एनटिएनसी, प्रदेश सरकार, स्थानीय सरकार वा आजसम्म जसले संरक्षणमा महत्त्वपूर्ण योगदान पुर्‍याए, ती स्थानीय समुदायको संगठित प्रयत्न सिएएमसी? समुदायमा आधारित संरक्षणको नारासहित शरू भएको यो परियोजना, अन्ततः समुदाय वा स्थानीय सरकारको पूर्ण स्वामित्वमा नपुगी अर्को दशक बित्ने हो कि भन्ने संशय यस क्षेत्रमा अझै कायमै छ।

९ असाेज, २०८३ काे हिमाल खबरमा प्रकाशित